现就《海口市扬尘污染防治办法》(以下简称《办法》)作如下说明。

  一、制定本法规的必要性

  随着社会的进步和生活水平的提高,人们的环保意识不断增强,对环境空气质量的要求也越来越高。据我市大气污染颗粒物来源解析的研究表明,PM2.5的主要成分分担率中,扬尘污染占了很大一部分,且随着城市建设的加快,扬尘污染有加剧之势。因此,采取有效措施,加强扬尘污染防治,改善大气环境质量,成为当前我市保障公众身体健康,推进生态文明,建设国际化滨江滨海花园城市的现实需要。

  近年来,市人民政府及相关部门加强了对大气环境污染的防治与监管,在扬尘污染治理方面采取了一些积极有效的措施,也取得了一定成效,但在扬尘污染防治的监管体制、防治措施等方面仍存在明显不足。为进一步理顺扬尘污染防治管理体制,规范管理行为,强化治理措施,推动我市全国文明城市和国家卫生城市创建目标的实现,有必要制定本《办法》。

  二、制定本法规的主要依据和起草审议的主要过程

  (一)制定本法规的主要依据。制定本《办法》依据的法律法规和参考的政策文件主要有:《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国立法法》《海南省环境保护条例》《海南省大气污染防治实施方案(2016年-2018年)》等。

  (二)《办法》起草和审议的主要过程。为提高立法质量,市生态环保局委托第三方海南唐海律师事务所承担本法规的起草工作,成立了立法起草小组,并组织市法制局、市住建局等单位的有关人员赴深圳等地进行立法调研。市人大常委会法工委与城建工委提前介入,对立法的方向、基本原则和主要内容等提出了意见建议。2016年4月,起草小组结合我市扬尘污染防治工作的实际需要,在反复调研、论证并充分借鉴其他城市立法经验的基础上,完成了法规初稿的起草工作。市生态环保局向各区人民政府和市政府有关部门再次征求意见后,进一步修改形成《办法》草案,提请2016年9月28日市人民政府第六十一次常务会议审议通过。

  2016年10月21日召开的市十五届人大常委会第四十二次会议对市人民政府提请的议案进行了第一次审议。会后,市人大法制委员会、常委会法工委会同城建工委通过全文公布法规草案、召开座谈会、论证会、实地调研等形式广泛征求人大代表、政协委员、立法咨询专家、基层立法联系点代表、省市区有关部门和社会各界的意见,吸收借鉴其他城市的先进经验,进一步修改完善法规草案,提出了草案修改稿。2017年5月2日,市十六届人大常委会第四次会议第二次审议后表决通过了《办法》。

  三、主要内容的说明

  (一)关于法规的适用范围和扬尘污染的定义。根据立法的必要性和可操作性要求,结合我市实际情况,《办法》将适用范围限定为“本市主城区范围内的扬尘污染防治活动”;同时,为进一步明确法规的适用问题,《办法》采取不完全列举的方式,依据扬尘污染产生的原因对其定义予以了具体界定,规定“本办法所称扬尘污染,是指因建设工程施工、建筑物拆除、物料运输和堆放、绿化养护、道路保洁、矿产资源开发等活动以及土地裸露,产生的粉尘颗粒物对大气环境造成的污染。”(第二条、第三条)

  (二)关于扬尘污染防治工作的职责分工。扬尘污染防治涉及的点多、面广,是一项系统工程,为形成分工合作、齐抓共管、群防群治的防治格局,《办法》从政府、部门、社会等多个层面明确了监管职责和防治义务:一是规定“市、区人民政府统一领导本行政区域内扬尘污染防治工作”“镇人民政府、街道办事处负责本辖区扬尘污染防治的相关工作”;二是要求居(村)民委员会对本区域内违反扬尘污染防治规定的行为,及时报告并协助依法处理,增强法规的可执行性;三是明确环境保护行政主管部门统一监督管理,市政市容、住建、交通、国土等部门在市、区人民政府确定的职责范围内进行监督管理的职责分工;四是规定单位和个人对违反扬尘污染防治的行为,有劝阻、投诉和举报的权利,以及自觉履行环境保护义务,防治和减少扬尘污染;五是鼓励、支持有关企业和行业协会制定、实施扬尘污染防治规范,加强自律管理。(第五条至第九条)

  (三)关于建设工程的防治措施。随着我市城市化进程的不断加快,建设施工、房屋拆除等活动已成为我市扬尘污染的重要成因,因此,《办法》对建设工程的扬尘污染防治作了重点规范:一是从源头落实各方职责,明确规定“建设单位负责建设工程的扬尘污染防治管理工作”,施工单位、运输单位应当制定扬尘污染防治具体实施方案并落实防治措施,监理单位对未按方案施工、运输的单位应当要求其改正并及时进行报告;二是细化施工防治措施,规定施工单位应当采取设置硬质密闭围挡、硬化道路、冲洗施工车辆、使用预拌(预制)材料等防尘措施,并对混凝土等原材料的现场加工作了防尘要求;三是明确土方、垃圾、渣土等应当及时清运或者遮盖,采取密闭或者其他措施运输防止物料遗撒;四是对道路、桥梁、拆除等建设工程的扬尘污染防治措施作了具体规定。(第十条至第十九条)

  (四)关于其他领域的扬尘污染防治规定。《办法》针对我市“双创”工作中发现的扬尘污染问题较为突出的情况,进一步明确和细化了防治要求:一是规定物料堆放场所、城市园林绿化作业、环卫作业、矿石及粘土开采和加工活动的扬尘污染防治措施;二是明确暂时不能开工的裸露建设用地,市政河道以及河道沿线、公共用地的裸露土地和其他城镇裸露土地的扬尘污染防治责任主体和防治要求。(第二十条至第二十五条)

  (五)关于扬尘污染防治的监督管理。为了加强对扬尘污染的日常监督管理,确保扬尘污染得到长久有效的治理,《办法》一是规定市政市容、住房和城乡建设、交通运输、国土资源等有关行政主管部门和单位,应当根据大气污染预警等级和应急预案,采取扬尘管理控制应急措施;二是要求将扬尘污染违法信息录入社会诚信档案;三是明确环境保护主管部门可以会同市政市容、住房和城乡建设、交通运输、国土资源等有关行政主管部门实施联合执法检查;四是规定环境保护行政主管部门要建立扬尘污染环境监测网络,发布扬尘污染信息,实现信息共享。(第二十六条至第二十九条)

  (六)关于法律责任。为保障法规的有效实施,《办法》主要在上位法规定的行政处罚种类和幅度范围内,对违反本《办法》的行为规定了相应的法律责任,主要有:一是对施工单位未设置密闭围挡、未采取防尘措施、未清运或遮盖建筑土方,以及建设单位未对暂时不能开工的建设用地采取防尘措施等行为设定了处罚;二是明确运输单位或个人未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒的,由城市管理行政执法部门进行处罚;三是对设置物料堆放场所的单位或者个人,存在未密闭易产生扬尘物料、未对露天堆放的易产生扬尘物料采取防尘措施、装卸物料未采取防尘措施的行为,规定了法律责任;四是明确对建筑施工或者贮存易产生扬尘物料未采取有效防尘措施的,可以依法连续处罚。(第三十条至第三十四条)